內(nèi)容解讀《“十四五”支持老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型升級示范區(qū)高質量發(fā)展實施方案》

“十四五”支持老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型升級示范區(qū)高質量發(fā)展實施方案 

推動經(jīng)濟高質量發(fā)展，要把重點放在推動產(chǎn)業(yè)結構轉型升級 上，把實體經(jīng)濟做實做強做優(yōu)。為貫徹落實黨中央、國務院決策部 署，按照“十三五”規(guī)劃《綱要》要求，國家有關部門支持在全國 老工業(yè)城市和資源型城市建設了 20 個產(chǎn)業(yè)轉型升級示范區(qū)，并制定印發(fā)了系列支持政策，初步建立了閉環(huán)政策體系和長效工作機 制，推動示范區(qū)建設取得階段性成效。按照“十四五”規(guī)劃《綱要》 關于建設產(chǎn)業(yè)轉型升級示范區(qū)的要求，為推動新時代示范區(qū)高質量 發(fā)展，現(xiàn)制定以下實施方案。 

一、總體要求 

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指 導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中、六中 全會精神，立足新發(fā)展階段，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念， 構建新發(fā)展格局，推動高質量發(fā)展，健全政策體系和長效機制，支 持示范區(qū)城市協(xié)同推進產(chǎn)業(yè)結構調整、城市更新改造、綠色低碳轉 型，持續(xù)增強內(nèi)生發(fā)展動力，引領帶動全國老工業(yè)城市和資源型城 市振興發(fā)展。 

（二）發(fā)展目標。

    到 2025 年，示范區(qū)建設取得明顯進展，支 撐產(chǎn)業(yè)轉型升級的內(nèi)生動力機制、平臺支撐體系、轉型發(fā)展路徑更加完善。依托示范區(qū)城市建成一批特色鮮明的先進制造業(yè)基地和區(qū) 域性中心城市，形成一批對全國老工業(yè)城市和資源型城市振興發(fā)展 可復制可推廣的經(jīng)驗，為推進產(chǎn)業(yè)基礎高級化和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化，推 動形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟布局，實現(xiàn) 經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色低碳轉型發(fā)揮重要的支撐作用。 

——以科技創(chuàng)新和體制機制創(chuàng)新為引領的產(chǎn)業(yè)轉型升級動力 機制更加完善。形成以企業(yè)為主體、市場為導向、人才為支撐、政 產(chǎn)學研用相結合的創(chuàng)新體系，形成工業(yè)化和信息化融合發(fā)展、先進 制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)融合發(fā)展的新格局。

 ——以產(chǎn)業(yè)園區(qū)和產(chǎn)城融合發(fā)展為載體的產(chǎn)業(yè)轉型升級支撐 體系更加完善。建設集聚發(fā)展、用地集約、特色鮮明的產(chǎn)業(yè)轉型升 級示范園區(qū)，建設產(chǎn)業(yè)特色鮮明、創(chuàng)新要素集聚、業(yè)態(tài)體系完整的 產(chǎn)業(yè)集群，顯著增強城市人口和經(jīng)濟承載能力。 

——以智能化和綠色化改造為重點的產(chǎn)業(yè)轉型升級發(fā)展路徑 更加完善。推進數(shù)字技術與經(jīng)濟社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展各領域廣泛融 合，推進先進節(jié)能低碳技術、裝備和管理模式普遍應用，推進能源 資源產(chǎn)業(yè)綠色化轉型，全面優(yōu)化經(jīng)濟結構和產(chǎn)業(yè)結構。

二、堅持創(chuàng)新引領，增強產(chǎn)業(yè)核心競爭力 

深入實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略和制造強國戰(zhàn)略，依托老工業(yè)基地 產(chǎn)業(yè)基礎，把握需求變化趨勢和產(chǎn)業(yè)升級方向，提升有效供給能力， 建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)基地。 

（三）全面提升科技創(chuàng)新能力。以創(chuàng)新平臺和創(chuàng)新能力建設為牽引，持續(xù)提升示范區(qū)城市產(chǎn)業(yè)核心競爭力。支持有條件的城市參 與國家重大科技基礎設施建設，依托產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢重點在先進裝備、工 程機械、汽車和新能源汽車、能源資源清潔利用等領域布局建設國 家技術創(chuàng)新中心、國家技術轉移區(qū)域中心等國家級創(chuàng)新平臺，建設成果轉化和產(chǎn)業(yè)化基地。鼓勵示范區(qū)城市與高等院校、科研院所聯(lián) 合建設科研創(chuàng)新平臺，以及技術研發(fā)中心、產(chǎn)業(yè)研究院、中試基地 等新型研發(fā)機構。加快唐山、襄陽、宜賓等國家產(chǎn)教融合試點城市 建設，支持應用型本科院校和高等職業(yè)院校發(fā)展，推動校企共建實 驗實訓平臺，創(chuàng)新校企合作辦學機制，優(yōu)先培養(yǎng)先進制造、信息技 術、現(xiàn)代服務業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需人才。支持示范區(qū)城市完善人才激 勵機制，穩(wěn)定制造業(yè)就業(yè)。支持探索“互聯(lián)網(wǎng)+人才”柔性引進模 式，搭建網(wǎng)絡服務平臺，實現(xiàn)就業(yè)遠程服務。 

（四）全面增強制造業(yè)競爭力。支持示范區(qū)城市發(fā)揮比較優(yōu)勢， 明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展差異化定位，培育壯大市場主體，推動制造業(yè)集群化 發(fā)展。聚焦強鏈、補鏈、暢鏈，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，支持在裝 備制造、紡織服裝、電子信息、生物醫(yī)藥等領域建設一批特色鮮明 競爭力強的產(chǎn)業(yè)集群（集聚區(qū)）。積極支持有條件的城市加大高端 裝備制造、現(xiàn)代信息技術、高端新材料、節(jié)能環(huán)保、新能源及新能 源汽車等新興產(chǎn)業(yè)布局，建設戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群，促進全產(chǎn)業(yè)鏈 協(xié)同創(chuàng)新。鼓勵依托龍頭企業(yè)培育發(fā)展上下游鏈屬企業(yè)，國家開發(fā) 銀行對重點鏈屬企業(yè)給予傾斜支持。推進制造業(yè)智能化改造，支持 在冶金、石化、汽車、家電等重點領域建設一批智能制造標桿工廠， 支持沈陽機器人、洛陽農(nóng)機裝備、株洲先進軌道交通裝備等國家制 造業(yè)創(chuàng)新中心建設。 

（五）加快培育經(jīng)濟發(fā)展新動能。支持示范區(qū)城市深入推進“放 管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場活力，壯大市場主體，培育 一批“專精特新”中小企業(yè)。深化信息技術與制造業(yè)融合發(fā)展，支 持有條件的城市培育壯大人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算、網(wǎng) 絡安全等數(shù)字產(chǎn)業(yè)，推動知識、信息、數(shù)據(jù)等新生產(chǎn)要素合理流動、 有效集聚和利用。加快構筑數(shù)字社會，支持發(fā)展遠程辦公、遠程教 育、遠程醫(yī)療、智慧樓宇、智慧社區(qū)和數(shù)字家庭。加快智慧城市建 設，推進數(shù)字技術廣泛應用于市域社會治理現(xiàn)代化。推動 5G 網(wǎng)絡 規(guī)?；渴?，爭取至 2025 年覆蓋所有示范區(qū)城市。促進制造業(yè)和 服務業(yè)融合發(fā)展，支持示范區(qū)城市建設工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺和智能制造 試點示范項目，支持對產(chǎn)品設計、營銷方式、支付結算、售后服務 等環(huán)節(jié)進行創(chuàng)新，因地制宜發(fā)展金融、科技、物流、商貿(mào)等生產(chǎn)性 服務業(yè)，創(chuàng)新發(fā)展康養(yǎng)、托育、文化、旅游、家政等生活性服務業(yè)。 推動文化旅游和制造業(yè)融合發(fā)展，加強示范區(qū)城市工業(yè)遺產(chǎn)保護利 用，大力發(fā)展文化創(chuàng)意、工業(yè)旅游等現(xiàn)代服務業(yè)，支持國家文化出 口基地建設。鼓勵示范區(qū)城市發(fā)展救援、防疫等應急物資產(chǎn)業(yè)。 

三、堅持協(xié)調發(fā)展，提升城市功能品質 

深入落實區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、 新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，立足資源稟賦，發(fā)揮比較優(yōu)勢，合理優(yōu)化區(qū)域主 體功能定位和經(jīng)濟布局，完善空間治理，讓老城市煥發(fā)新活力。

（六）加快完善城市功能。把增強城市綜合承載能力作為示范 區(qū)建設的重要內(nèi)容，結合國土空間規(guī)劃等規(guī)劃編制實施，統(tǒng)籌保護、 開發(fā)、利用、修復，統(tǒng)籌老城新城、生產(chǎn)生活生態(tài)、地上地下等空 間安排，推動城市空間結構優(yōu)化、功能完善和品質提升，把產(chǎn)業(yè)轉 型升級和促進城市更新改造有機結合、同步謀劃，加快轉變城市發(fā) 展方式。積極推進老城區(qū)、城區(qū)老工業(yè)區(qū)、獨立工礦區(qū)改造，鼓勵 有關城市與央企合作推進企業(yè)搬遷和轉型升級。鼓勵北京市石景山 區(qū)、門頭溝區(qū)和重慶市大渡口區(qū)、江津區(qū)、永川區(qū)、榮昌區(qū)等積極 探索優(yōu)化超大特大城市中心城區(qū)功能的有效途徑，拓展發(fā)展新空 間。推動沈陽、長株潭等都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)作，促進淄博、黃石等城市 與省會城市融合發(fā)展，構建梯次配套的產(chǎn)業(yè)圈。支持徐州、洛陽、 襄陽等城市夯實制造業(yè)基礎，加快建設省域副中心城市和全國性綜 合交通樞紐，增強輻射帶動周邊地區(qū)發(fā)展的能力。支持示范區(qū)城市 完善城市信息基礎設施以及市政基礎設施，實施智能化市政基礎設 施建設和改造，優(yōu)化公共資源配置，完善醫(yī)院和學校布局，增加文 化體育資源供給。 

（七）促進產(chǎn)城融合發(fā)展。把產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設作為產(chǎn)業(yè)轉型升級 和產(chǎn)城融合發(fā)展的重要支撐，支持中關村科技園（石景山園、門頭 溝園）、中德（沈陽）高端裝備制造產(chǎn)業(yè)園、中韓（長春）國際合 作示范區(qū)等 48 個產(chǎn)業(yè)轉型升級示范園區(qū)完善基礎設施和配套公共 服務，推進企業(yè)集聚，帶動城市轉型。統(tǒng)籌規(guī)劃園區(qū)生產(chǎn)區(qū)、生活 區(qū)、商務區(qū)、辦公區(qū)建設，著力推進管理體制改革和政府職能轉變，鼓勵以產(chǎn)業(yè)轉型升級示范園區(qū)為主體，按照國家關于開發(fā)區(qū)管理的 有關規(guī)定，整合本地區(qū)各類園區(qū)，穩(wěn)步有序開展園區(qū)擴區(qū)和升級， 逐步推動有條件的示范園區(qū)由單一生產(chǎn)功能型產(chǎn)業(yè)園區(qū)向城市綜 合功能區(qū)域和行政區(qū)轉變。支持 20 個縣城產(chǎn)業(yè)轉型升級示范園區(qū) 學習推廣產(chǎn)業(yè)轉型升級示范區(qū)和示范園區(qū)建設的經(jīng)驗做法，試點創(chuàng) 新投融資模式和園區(qū)運營管理方式，增強縣城城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)和人口集 聚能力。 

（八）強化對內(nèi)對外開放合作。推動示范區(qū)城市加強與京津冀 協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā) 展、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略及成渝地區(qū)雙 城經(jīng)濟圈建設的對接合作，因地制宜建設城市群節(jié)點城市、先進制 造業(yè)基地、商貿(mào)物流中心和區(qū)域專業(yè)服務中心，鼓勵中西部地區(qū)示 范區(qū)城市進一步加強與東部地區(qū)合作協(xié)作。加快跨區(qū)域開放通道建 設，銜接落實國家級鐵路發(fā)展規(guī)劃，有序規(guī)劃建設客流密度較大、 路網(wǎng)功能較突出以及有需求支撐的鐵路，支持有條件的城市改造利 用既有鐵路開行城際或市域（郊）列車。積極建設國家物流樞紐、 骨干冷鏈物流基地，支持依托區(qū)位優(yōu)勢明顯的節(jié)點城市發(fā)展通道物 流產(chǎn)業(yè)，建設現(xiàn)代物流設施。支持示范區(qū)城市主動融入共建“一帶 一路”，支持沈陽等城市中歐班列高質量發(fā)展，支持符合條件的城 市申請設立綜合保稅區(qū)和對外開放合作園區(qū)。 

四、堅持綠色轉型，加快實現(xiàn)低碳發(fā)展 

按照碳達峰碳中和工作要求，推動重點領域綠色低碳發(fā)展，保護生態(tài)環(huán)境，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，提高人居環(huán)境質量，促進經(jīng)濟社會發(fā) 展全面綠色轉型。 

（九）推動制造業(yè)綠色發(fā)展。加快實施電力、鋼鐵、石化、化 工、有色、建材等行業(yè)綠色化改造，加快淘汰落后產(chǎn)能，堅決遏制 高耗能高排放項目盲目發(fā)展。推進綠色制造和清潔生產(chǎn)，倡導綠色 生產(chǎn)工藝，鼓勵制造業(yè)企業(yè)優(yōu)化產(chǎn)品設計、生產(chǎn)、使用、維修、回 收、處置流程，逐步實現(xiàn)產(chǎn)品全生命周期綠色管理。支持唐山、包 頭、鞍山、吉林、大慶等“鋼城”“油城”通過技術創(chuàng)新、延伸拓 展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈、培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)等方式加快轉型，逐步推動產(chǎn)業(yè) 多元化發(fā)展，推進大連長興島（西中島）石化產(chǎn)業(yè)基地高質量發(fā)展。 立足轉型需求，加快節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，支持自貢、湘潭、萍鄉(xiāng)、 平頂山等城市打造新材料及環(huán)保裝備制造基地。推行生產(chǎn)企業(yè)“逆 向回收”等模式，健全生產(chǎn)者責任延伸制度，暢通汽車、紡織、家 電等產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)、消費、回收、處理、再利用全鏈條，支持打造家電 銷售和廢舊家電回收處理產(chǎn)業(yè)鏈，開展城市靜脈產(chǎn)業(yè)基地建設，推 動城市典型廢棄物的集聚化、協(xié)同化處理。 

（十）促進能源資源綠色低碳轉型。完善能源消耗強度和總量 雙控制度，推進能耗強度穩(wěn)步下降，逐步實現(xiàn)安全降碳。穩(wěn)妥有序 推進煤炭減量替代，統(tǒng)籌煤電發(fā)展和保供調峰，保障能源供應安全。 加快發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)，堅持集中式與分布式并舉，加快建設新能 源發(fā)電和裝備制造基地，創(chuàng)新“光伏+”模式，推進光伏發(fā)電多元 布局，支持包頭、鄂爾多斯、石嘴山等城市以及寧東能源化工基地等地區(qū)因地制宜利用沙漠、戈壁、荒漠以及采煤沉陷區(qū)、露天礦排 土場、關停礦區(qū)建設風電光伏發(fā)電基地。積極發(fā)展儲能產(chǎn)業(yè)，因地 制宜建設抽水蓄能電站等，推動“新能源+儲能”深度融合，實現(xiàn) 一體規(guī)劃、同步建設、聯(lián)合運行。支持示范區(qū)城市完善廢舊物資回 收網(wǎng)絡，提升再生資源加工利用水平，促進再生資源產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展， 高水平建設現(xiàn)代化“城市礦產(chǎn)”基地，具備條件的省級以上園區(qū) 2025 年底前全部實施循環(huán)化改造。 

（十一）全面改善生態(tài)環(huán)境質量。統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治 理，實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程，深入推進大規(guī)模國土 綠化行動，鞏固提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯。完善城市綠地系統(tǒng)，依托自然 基底建設城市生態(tài)綠色廊道。支持松原、韶關、六盤水等城市依托 生態(tài)資源，探索建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。持續(xù)開展大氣、水、 土壤等污染綜合治理，加強退出礦區(qū)、歷史遺留礦山生態(tài)修復和尾 礦庫綜合治理。加快推進重點流域重污染企業(yè)搬遷改造，支持株洲、 湘潭等城市有序推進土壤污染綜合治理和騰退土地重金屬及有機 物污染環(huán)境調查評估與治理修復。京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū) 以及長江、黃河流域和國家生態(tài)文明試驗區(qū)范圍內(nèi)的示范區(qū)城市， 要進一步落實生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展戰(zhàn)略導向，結合實際加大生態(tài)保 護修復和產(chǎn)業(yè)結構、能源結構優(yōu)化調整力度。

五、進一步完善政策體系和工作機制 

加強組織協(xié)調，健全工作機制，強化政策協(xié)同，加強評估激勵， 形成支持產(chǎn)業(yè)轉型升級示范區(qū)建設合力，確保如期完成“十四五” 時期示范區(qū)建設重點任務。 

（十二）支持土地集約節(jié)約利用。支持示范區(qū)城市按照“先存 量、后增量”的原則，在符合國土空間規(guī)劃和用途管制的前提下， 科學有序推進不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉換，調整完善產(chǎn)業(yè)用地政 策，創(chuàng)新使用方式，探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給。支持建立工業(yè)用 地產(chǎn)出效率評價和激勵機制，健全工業(yè)用地供應機制，加強土地精 細化管理和集約利用，完善城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵機制，鼓勵通 過依法協(xié)商收回、協(xié)議置換、費用獎懲等措施，促進低效用地騰退 出清，提高土地要素生產(chǎn)率。加大對示范區(qū)城市編制實施國土空間 規(guī)劃的指導和支持力度。支持探索土地管理制度改革，在嚴格保護 永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線、節(jié)約集約用地的前提下，支持相關 ?。▍^(qū)、市）對省域副中心城市適當增加用地指標，賦予更多土地 管理權限。 

（十三）加大創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)政策支持力度。優(yōu)先支持示范區(qū)城市 建設國家創(chuàng)新型城市、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群、高新技術開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟技 術開發(fā)區(qū)，支持長治、淄博、銅陵、黃石等培育建設國家創(chuàng)新型城 市，支持撫順、韶關、婁底、宜賓、六盤水等高新區(qū)，徐州新沂、 淄博淄川、鞍山等經(jīng)開區(qū)按規(guī)定創(chuàng)建國家級開發(fā)區(qū)。國家有關部門 在區(qū)域發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策措施制定、重大項目安排、體制機制創(chuàng) 新等方面，對示范區(qū)城市給予積極支持，完善產(chǎn)業(yè)結構調整指導目 錄，支持示范區(qū)城市優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展。示范區(qū)所在?。▍^(qū)、市）在分 配相關領域資金、培育建設創(chuàng)新平臺和高新技術企業(yè)、建設新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地和先進制造業(yè)集群、開展老工業(yè)基地振興重大政 策先行先試等工作中，要對示范區(qū)城市給予優(yōu)先支持。 

（十四）完善評估激勵和投融資支持政策。強化獎懲激勵作用， 繼續(xù)做好示范區(qū)建設年度評估，繼續(xù)對真抓實干成效明顯的城市推 薦國務院督查激勵，支持督查激勵城市和評估優(yōu)秀城市項目建設。 支持鶴壁等省級產(chǎn)業(yè)轉型升級示范區(qū)建設，鼓勵參與年度評估，促 進高質量發(fā)展。充分利用國際金融組織貸款支持產(chǎn)業(yè)轉型升級示范 區(qū)建設，積極支持示范區(qū)城市符合條件的企業(yè)上市。落實縣城新型 城鎮(zhèn)化建設專項企業(yè)債券發(fā)行指引，進一步加大企業(yè)債券對產(chǎn)業(yè)轉 型升級示范區(qū)內(nèi)重點園區(qū)、縣城產(chǎn)業(yè)轉型升級示范園區(qū)公共配套設 施建設項目的支持力度。國家開發(fā)銀行結合職能定位進一步加大對 示范區(qū)的投融資支持力度，通過科技創(chuàng)新和基礎研究專項貸款、制 造業(yè)專項貸款等對示范區(qū)城市優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈和先進制造業(yè)發(fā)展給予 傾斜支持，對示范區(qū)城市建設省域副中心城市和全國性綜合交通樞 紐的基礎設施、城市更新改造和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設項目給予優(yōu)先支持。 

（十五）全長效工作機制。繼續(xù)定期召開示范區(qū)建設政策培 訓和現(xiàn)場經(jīng)驗交流活動，總結推廣典型經(jīng)驗做法。結合督查激勵評 估和示范區(qū)年度評估，建立部門會商制度，協(xié)調落實支持示范區(qū)建 設的政策措施。強化監(jiān)督指導，堅持從嚴管理，“十四五”時期原 則上不再增加示范區(qū)城市，對于年度評估連續(xù)兩年為較差的城市或 在產(chǎn)業(yè)轉型升級等領域出現(xiàn)重大問題并被通報批評的城市，取消示 范區(qū)資格，不再享受相應政策。示范區(qū)所在省（區(qū)、市）要建立健全示范區(qū)建設管理推進機制，加強對示范區(qū)建設的指導和支持，出 臺“十四五”時期支持示范區(qū)高質量發(fā)展的配套政策，鼓勵建立示 范區(qū)城市與省直部門聯(lián)席會議制度或定期會商機制。示范區(qū)城市要 認真落實本實施方案，健全工作機制，分解工作任務，落實工作責 任，明確“十四五”時期高質量發(fā)展的目標定位和重點任務，推動 產(chǎn)業(yè)轉型升級工作不斷取得新的更大的進展。